全国土地统一管理已达20年，然地方为追求GDP，多重建设、轻农地，以致建设用地猛占农地的势头，至今居高不下。今年8月，国土资源部党组副书记、常务副部长李元坦陈近8年来耕地净减2400万亩，开发区猛增6866个，耕地被占用3.86万平方公里，较全国城镇原有建地总量3.25万平方公里还多0.61万平方公里之巨。他指出：这一情况不仅造成5700万亩耕地流失，农民无地可耕，衣食无依。但在此情况下，某地还提出要再开发9000平方公里。这是一个多么荒唐的数字、多么荒唐的设想！如此大量的设开发区、占耕地，到2010年中国将有1.2亿农民失去耕地！有鉴于此，浅陈刍见：

    一、科学用地，主要有四个方面：

    （一） 严格遵循科学发展观

    科学发展观是党16届三中全会总结我党半个多世纪来的革命与建设的实践经验而提出的。单凭主观愿望、长官意志、个别见解、想当然的、自以为是的规划、计划、决策、决定都是不科学、背离科学发展观的精神实质的。作为行政领导审批建设项目用地必须防止片面性、随意性。

    （二） 遵循生态优先原则

    美国学者对中国土地生态问题曾写过一本书——《五千年奇迹》。书中说 ：“中国最大的奇迹是它的土地，耕种了五千年都不被破坏。这是中国的祖先们对后代子孙留下的最宝贵的遗产。”（《世纪寄语》P123）。我们的祖上在土地利用上始终小心翼翼，保护土地生态的动态平衡。这看起来是小事，实际上是为我们当代人留下了生存的福祉。春秋以来，孔子等先哲一直教导说：“天人一也。”可到了20世纪人与自然成为对立斗争的关系，生态的破坏自不待言。大气中CO2、甲烷等温室气体剧增、气候异常，灾害频发、物种消失、资源枯竭。人们不禁要问，这是天灾？是人祸？今年2月1日英格兰《全球气候恶化会议》指出 ：“人类已面临生态危机。未来25年年均气温将升高1℃，欧洲没有冬天，暴雨、干旱频仍，工农业生产被破坏，现行社会经济体制不能再适应。”我国今年普发强降雨亦非偶然，太平洋12、13、14号台风，大西洋“卡特里娜”飓风肆虐与海洋生态失衡亦不无关系。所以单纯追求科学技术发明，引进外资，利用土地，创造经济利益实际是不科学的。

   （三） 保护环境安全

    近年运用科技开发自然的规模越来越大，以经济建设为中心，必须十分重视外部的环境问题。当前城市畸形发展、人口过度集中、土地滥用、资源滥开、废物滥排放，使资源枯竭，公害泛滥，人民的生活居住条件恶化。将土地作为建设用地以后，必然会对环境产生一定影响，大搞房地产建设必然会引起生态环境失衡。

    （四） 可持续发展利用

    土地利用可持续发展理论是在《增长极限论》基础上提出的。1980年发表的《世界自然保护大纲》第一次阐明可持续发展理论，到1987年联合国世界环境和发展委员会《我国共同的未来》专题报告中正式形成可持续发展的理论。它的主要内容于1989年5月举行的第15届联合国环境署理事会中商定， 《可持续发展的声明》 的核心思想：社会经济的发展应建立在生态可持续性、社会公平和人民广泛参与的自发发展决策基础上。有的学者将其概括为“1145”，即（1）以人为本；（2）以经济发展为中心 ；（3） 经济要讲究效率，社会要强调公平，人与自然要力争和谐；（4）努力实现人口、社会、经济、资源、环境五位一体协调。在《生物多样性公约》签署会上还对产业革命以来的“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式及“先污染、后治理”等均加以否定（摘引自曹明德《生态法原理》P44-47，人民出版社） 。

    二、依法用地，主要有三方面：

    （一） 尽快制定《土地规划法》

    首先，规划国家保障土地安全、粮食安全、经济安全、生态安全、社会安全的前瞻性计划和决策。在土地利用上各国都是先制定规划，然后安排土地利用。制定土地规划法是当前实现科学用地的首要任务。其理由是：（1）我国制定的《土地利用总体规划》迄今没有列入全国人大的立法程序。虽然在《土地管理法》第三章列有“土地利用总体规划”，但尚不是一个独立的法，在统率全国土地利用规划上法的效力既不全面又不充分，以致有些部门仍把它放在《城市规划》之后，地方行政部门亦往往把它视为行政规章，起不到法的约束作用。 （2） 土地规划所要规范的是全国城乡一切土地资源，范围包括城乡农林牧矿水在内，其法律效力应高于、大于、统率于各部门用地。 前全国人大环资委主委、国际环境法学专家曲格平屡次提出要制定《土地规划法》，不必再加带有技术性含义的“总体”二字，以正包括一切土地之名，以别高于《城市规划法》，理顺土地的整体与部分之间的关系。我们认为曲格平同志这一意见迄今仍有采用的现实意义。 （3）今年是土地利用总体规划法定修订之期，国土资源部按国办发32号文，进行前期工作。曾培炎副总理强调，要从以往的土地利用总体规划的技术性转变为符合中央宏观调控全局性的，着眼于政治、经济、社会、生态、文化等各方面的《土地规划法》。（4）制定《土地规划法》，即可将全局性规划与专业性、区域性规划分清，使前者统揽全局，后者专一具体，互相协调统一。

    其次，土地规划不能走扩大城市用地的传统工业化老路，应转变观念，以生态为中心，发展循环经济，严格保护土地。科学院研究规划方面院士指出：当前提出要建100个国际化城市的规划设想是既违反我国土地资源奇缺实际，又不符合国际上创建大城市的实际的。英、美、德、日等发达国家，每个国家都只有2-3个国际化大城市，如伦敦、纽约、柏林、东京。我国已有北京、上海，怎么在规划上要建100个国际化大城市呢？

    第三，要将规划制定、修改权与具体执行、实施权严格分开。

    规划的制定和修改权必须统一属于中央。在国务院下可成立《国土规划委员会》。委员以专业技能为背景，聘请有关的两院院士、中央部委领导、建筑、工程、测量等方面的专家教授担任，不限名额，具体事务由国土资源部办理。各类专业规划、区域规划的制定修改亦同。

规划的实施执行权由各级地方政府根据中央制定的规划实施，非经中央国土规划委员会授权各级地方政府不得自行作出各种规划，占用土地。

    第四，确立规划救济制度，凡土地规划不当造成对人民权利不当侵害的，受害人有权向司法部门提出诉讼救济。

    （二）依法行政

    首先，必须遵照《土地管理法》国务院国发（2004）28号文，最高人民法院以往有关解释及今年法释（2005）5号文。其次，国务院行政法规、规章和省、市人民政府依法定程序制定的地方性法规。执法过程中必须依法定程序，行政自由裁量权应在法定许可范围内作出行使。

    （三）积极推进制定《土地法典》立法进程

    建议制定以水、土、森林、草原、矿产等资源的保护为主体，推进制定国土资源领域符合循环经济发展的《土地法典》，以适应社会经济转型，切实保护各种自然资源需要。

    三、人本用地，主要有两方面

    （一） 节约用地

    今年6月30日，国务院总理温家宝在全国建设节约型社会电视电话会议上提出要求：（1）大力节约能源；（2）大力节约用水；（3）大力集约和节约用地；（4）大力推进综合利用；（5）大力发展循环经济；（6）大力保护生态环境。在这六个大力中，节约土地是重中之重，特别是建设用地。作为用地管地部门，应提升认识，倍加重视。

    （二） 以人为本

    土地是地球表面自然形成供人和生物生长、发展的客体。其特征一是公平，给生活在土地上每一个人都可享用其应得一份；二是生产，让取得份地人都有土地耕作生产其必需品。人类从原始社会开始就是这样公平利用土地的。

    至于改变土地自然属性，用于房地产建设则是人类文明发展后的产物。及至土地私有制形成，人类不顾人与自然的和谐关系出现滥用。近年大搞开发区、大搞房地产开发，以地敛财成为完成GDP之首。其实这是歧途，不是正道。

    发展经济首先是要发展生产力，不在占地求财。当前应切实遵从科学发展观，以人为本，求真务实，节约用地，构建人与自然的和谐社会，以确保土地利用符合生态平衡和环境安全的要求。

 

（作者系南京农业大学副校长、物权法专家）