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土地财政必须尽快退出历史舞台

作者: 来源:证券时报 时间:2016-09-05

也许,在很多人眼里,“土地财政”只有过没有功。因为说到“土地财政”,人们首先想到的就是房价上涨,然后是政府负债急速攀升,再加上城市运行成本扩大、居民生活成本提高等。自然,也就不会去想“土地财政”是否对地方经济社会发展发挥过正面作用、产生过积极影响。

殊不知,再差的经济手段,也会有发挥正面作用的时候。“土地财政”也不例外。从总体上讲,“土地财政”带来的矛盾和问题是比较多的,但是,其在经济社会发展中的作用也是存在的。特别是有效利用好“土地财政”的地方,作用还是比较明显的。

“土地财政”变质的原因

“土地财政”本身并没有什么问题,在经济社会发展过程中,发挥土地资产的作用,利用土地资产作为企业发展、招商引资、吸引投资的工具和平台,是完全需要的,也是最有效率的。关键在于,如何规范和约束土地资产在运作过程中的行为,不让“土地财政”变形变质。

问题是,自2003年房地产市场放开到现在,土地资产在运作过程中,基本上是在一种无序的状态下运行的,政府作为唯一的“所有人”,表面上是垄断了土地的一级市场,也从土地转让中获得了大量收益。相关数据显示,从1995年至2014年,全国每年的土地出让收入由400多亿元猛增到4.29万亿元,增长了100倍。可见,“土地财政”在20年的发展中,速度有多快。不仅如此,在这段时间,地方政府的负债也超过了20万亿元,还不包括被政府转移到平台公司的债务。实际上,多数地方的政府债务已经达到一年可用财力的3倍以上,有的则高达5-10倍。

原本是为了更好地发挥土地资产在经济社会发展中的作用,更好地为改善广大居民的生活条件服务的,但由于地方政府的过度依赖,过度利用土地资产能够产生的收益,从而使“土地财政”的作用变了质。特别是对土地收益的使用,更是没有任何的约束与规范,收益使用的效率极低,所出现的问题却不少。

舆论和公众对“土地财政”有议论,甚至贬多褒少,不是“土地财政”出了问题,而是支配“土地财政”的地方政府出了问题,是地方政府在利用“土地财政”时,完全当作政府的工具,而不是发展的手段。如果将其当作发展的手段,从而有效地发挥土地资产的作用,就不会出现过度依赖“土地财政”的现象,也不会因“土地财政”引发那么多的社会矛盾和问题。现在,各方都把房价上涨、政府负债大幅攀升归咎于“土地财政”,有道理但不全面。对“土地财政”来说,被政府当作政绩工具,且不受任何约束,才是变质的根源。

“土地财政”

并非一无是处

尽管过度依赖“土地财政”带来了不少的矛盾和问题,但是,这些年土地资产的市场化,也不是一无是处。地方政府在推行“土地财政”过程中,对城市环境的改善和基础设施的完善也发挥了非常重要的作用,不仅城乡居民的生活质量有了提升,城市的美观度、整洁度、安全度也有了较大幅度的提高。尤其在招商引资方面,对投资者的吸引力增强了。正是环境的改善,才使得很多投资者愿意进行投资,从而推动了经济的发展。

必须尊重的一个事实是,正是因为城市硬环境的改变,也在倒逼城市软环境的改善。因为,如果城市软环境不改善,硬环境的改变就会付之东流。显然,对地方政府来说,是不希望这样的现象出现的。从这个角度来讲,“土地财政”在引发新的矛盾和问题的同时,也在营造更好的投资发展环境。为什么在2003年以前“土地财政”引发的矛盾和问题比较少,原因就在于,政府没有过度依赖“土地财政”,没有大肆负债,没有把“土地财政”当作政绩工具。

很多人对地方政府负债感到担忧,对这些年来地方政府的作为感到不满意。任凭债务积累,确实会给未来经济社会发展留下许多的风险隐患。但从另一个角度来讲,“土地财政”带来的投资者增多,经济发展能力增强,也会给化解债务风险带来积极的影响。也就是说,除少数地区之外,多数地方能够通过经济发展将风险逐步化解。这样的风险,也可称作是发展中的风险,是可控的风险。不能因为与“土地财政”有关,就无限地夸大风险的危害。

这也意味着,对“土地财政”问题,可以更多地去检查带来什么样的矛盾和问题,从而将这些矛盾和问题化解与解决,但也决不能全盘否决。“土地财政”是功过皆有,过大于功,而不是一无是处。彻底否定“土地财政”,也是不客观的。

必须放弃

“土地财政”

尽管如此,笔者认为,对“土地财政”的过度依赖,还是弊远大于利。尤其在经济形势发生较大变化,实体经济被边缘化现象比较突出的情况下,消除对“土地财政”的过度依赖,还是必须的,是经济能否实现可持续发展的重要方面。

在市场经济体制下,政府的有形之手,只能在市场的无形之手难以发挥作用的地方出现,而不能在各个领域出现。而从前些年的情况来看,政府的有形之手,明显出现了越位现象,出现了不该伸也在伸的现象。尤其在城市建设方面,甚至唱起了主角。显然,这是不利于经济社会协调发展的。

对政府来说,即便是公共设施,也应当通过引进社会资本等来实施,而不是政府大包大揽。这些年来,六七十万亿的土地出让收益和政府负债收入,就这样在政府的指缝中流出去了,而与经济社会发展、特别是居民生活密切相关的一些领域却仍然严重滞后,不能不说政府在这方面扮演了很不好的角色。如果再不收手,再不从越位的位置上退出来,政府与市场的关系就更加难以理顺,经济结构失衡、经济增长方式落后等方面的问题也很难得到解决,供给侧结构性改革则很难取得成效。

所以,地方政府必须尽快放弃“土地财政”,腾出更多的时间和精力来研究政府应当关注的问题,化解政府应当化解的矛盾。能够交给市场的,交给市场;能由社会资本做的事,交由社会资本去做。过去几十年的经验和教训告诉我们,政府做分外的事是做不好的。“土地财政”不是一无是处,但必须尽快退出历史舞台。


(作者:谭浩俊)




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