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亟需将法治思维纳入房地产业发展战略

作者:胡志刚 来源:《南方房地产》2015年1-2期 时间:2015-07-30

导读

将法治思维纳入房地产制度建设中,这是行业管理的未来方向。
当前有以下房地产市场运行的基本原则亟需通过法律法规予以确立:
(1) "居者有其屋"的物权形态应以"住有所居"为主,市场供应应是"租售并举";

(2)住房的属性应以"居住性为主,投资性为辅",要规范投资,遏制投机,制裁暴利,市场投资应以出租房屋收取租金为主;

(3)推进住房保障和供应体系建设,要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系;

(4)将捂盘惜售、哄抬房价、弄虚作假、囤房炒房、签"阴阳合同"、吃差价等定为投机行为,将相关投机客逐出市场;

(5)制定和完善住房租赁法律法规,保障承租人合法权益,稳定承租权,维护合理的租赁预期,规范租赁市场,培育中低收入者理性的租赁消费观;

(6)建立"市场为主,保障为辅"的住房供应体制,确立"高端找市场,中端给补贴,低端有保障"的基本政策;

……

 

      2014年10月20日召开的十八届四中全会提出“依法治国”的会议主题。10月29日,距习近平总书记在第十次中央政治局集体学习会上发表讲话已一周年。总书记高瞻远瞩,揭示房地产市场的发展规律,强调发挥市场规律的作用,为完善房地产市场调控,建立房地产业长效发展机制指明了方向。笔者认为,政府十年九调,屡调屡高,导致房地产市场犹如过山车式地运行,证明政府过分依赖行政手段,对市场中的各种行为都“一刀切”地发号施令,结果令不行禁不止,尤其是对各种违法违规行为束手无策。现在中央强调依法治国,各级政府必须彻底扭转对房地产行业的管控思路和方法,亟需把法治思维纳入房地产业长期发展的战略,各个市场主体也必须依照法律与市场双轨运行。
  一年来,中央多次强调要把权力关进笼子,政府简政放权,推进房地产税收立法,推行房地产统一登记,将房地产市场调控权下放给地方政府,实行分层次调控和差别化调控,逐步取消问责、约谈和限购、限价、限贷等政策,房地产业逐步朝着常态化方向发展。“冰冻三尺非一日之寒”,目前上述政策虽有一定效力,但仍呈现战术化、碎片化、应急化、过度化等特征,缺乏前瞻性、系统性、战略性且宏观、中观与微观相衔接的整体布局,尤其是习近平总书记一年前的讲话代表了党中央和国务院对房地产业长远发展的战略性思考,是执政党和中央政府对房地产市场常态化发展的原则性的顶层设计。在十八届四中全会提出“依法治国”的大背景下,迫切需要通过立法将习近平总书记讲话的基本原则和基本精神转化为法律法规,从而依法而不是依领导个人的意志去管治房地产市场,在这方面我们还有相当长的路要走,任务相当艰巨。
  要妥善解决房地产市场存在的问题,当务之急是要依据十八届四中全会确立的法治化原则,将法治思维纳入房地产业发展的战略布局,逐步建立健全房地产法制。前十年房地产业的最大失误是行政干预不断升级,而相关的立法举步不前,错失了建立依法管治市场的法律制度体系的最佳机遇期。如《城市房地产管理法》《土地管理法》等经过20年以上的施行,有许多规定与市场严重脱节,尤其是对严重的市场投机几乎没有任何法律条款可约束。例如,在北上广深等一线城市和一些热点的二线城市,房地产市场形成了投资乃至投机的潜规则,一些投资投机客热衷于炒房囤房,对这类行为,仅靠限购或征税都难以善终,力度小了则如隔靴搔痒,力度大了又极易引起市场恐慌和抛售。国外的做法是将征税和依法规制市场相结合。如德国对房地产市场做出了较为严格的规定:各地方市政部门协同商业协会,根据房屋类型公布“房租合理价格”,如果房东的房租超过该价格的20%,就构成违法行为;如果价格超过50%,就构成犯罪,甚至会被判刑入狱。对于在住房交易或住房租赁过程中获得暴利,超过一定额度的,也算触犯法律,情节严重的要负刑事责任。这样规定就形成了良性的公序良俗和市场氛围,即住房只能自住或出租,不能炒,更不能囤,转让和出租都不能获取高回报,更不能获取暴利。笔者这样列举,并非要照搬照抄德国的做法,每个国家都有自己的住房文化和传统习俗,但基本要领应该是相通的,因此我们可以吸取他们的精髓之处,通过制定《住宅法》和相关的法律规定,并配合制定和实施房产税的法律规定,共同限制投资和投机行为,这样做就避免了限购、限价、限贷乃至单一推进房产税或交易税由于各类市场主体缺少行为自律或孤掌难鸣或反应过度的结局,引导房地产市场进入健康、平稳发展的常态化轨道。
  在十年的房地产市场调控中,我们的政府权力过大,过分依赖发号施令,习惯于人治,偏好干预市场,限制流通,封死价格。遇有问题则高举令牌,用问责约谈纠正“偏轨”行为,用简单粗暴的方法应对复杂的问题,以为这样做简便易行成本低、效率高。其结果是由于没有游戏规则,“对人不对事”,导致法不制众,乱象丛生,限制了市场配置资源,限制了市场自由竞争,限制了优胜劣汰,限制了市场化的活力。结果价格越限越高,需求越限越旺,成交量越限越大,住房信息系统迟迟建立不起来,任由市场“盲人骑瞎马”,碰上金融收缩,市场严重供大于求的矛盾立即显现,卖方市场立马转为买方市场,一、二、三线城市全线下行。眼下取消限贷政策,如果力度过大,有可能重复2009年的轨迹,出现市场虚热的状况,延长市场“心电图”式的波折。
  解决这些问题的唯一办法是通过立法,建立房地产法律制度体系,依法调节市场,依法管理市场,“对事不对人”,让房地产业在法制的轨道上平稳运行几十年甚至上百年。为此,必须通过立法程序,制定《住宅法》(涵盖住房保障),修订《城市房地产管理法》《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》以及与房地产相关的土地、财政、税收、金融、价格等方面的法律制度。比如,执行了20年的《城市商品房预售管理办法》,随着房地产市场的发展,逐步从“良币驱除劣币”走向“劣币驱除良币”,越来越显得与市场脱节,助长了房地产市场的投机化运行。当年在房地产市场发展的初期,政府和开发企业缺乏资金,借鉴香港售楼花、卖图纸的做法,对监管商品房预售行为和启动房地产市场起了一定的作用。但是,这项制度有着先天的缺陷,尤其是不符合“一手付款一手交货”的公平交易原则,逐渐被有些开发商和中介商用来捂盘惜售、囤房涨价、炒房炒地,使房地产投机“合法化”。市场呼唤改革商品房预售制为现房销售制,这就迫切需要将《城市商品房预售管理办法》修改为《商品房销售管理办法》,在修法的前提下用三到五年的时间逐步将商品房预售制度过渡到商品房现房销售制度。诸如此类需要通过修法乃至立法改变法律滞后和管理疏漏的问题很多。当前有以下房地产市场运行的基本原则亟需通过法律法规予以确立:
  (1) “居者有其屋”的物权形态应以“住有所居”为主,市场供应应是“租售并举”;

  (2)住房的属性应以“居住性为主,投资性为辅”,要规范投资,遏制投机,制裁暴利,市场投资应以出租房屋收取租金为主;

  (3)推进住房保障和供应体系建设,要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系;

  (4)将捂盘惜售、哄抬房价、弄虚作假、囤房炒房、签“阴阳合同”、吃差价等定为投机行为,将相关投机客逐出市场;

  (5)制定和完善住房租赁法律法规,保障承租人合法权益,稳定承租权,维护合理的租赁预期,规范租赁市场,培育中低收入者理性的租赁消费观;

  (6)建立“市场为主,保障为辅”的住房供应体制,确立“高端找市场,中端给补贴,低端有保障”的基本政策;

  (7)确立住房消费“自住其力”、住房保障“补人头为主,补砖头为辅”等原则,供应方式应是租赁房,防止福利化倾向;

  (8)中低收入者通过获得购房补贴、租金补贴和金融资助,向市场购、租房也属于住房保障的范畴,唯有最低收入者可以获得全额租金补贴;

  (9)改革土地制度,提高征地拆迁补偿标准,给农村集体土地确权发证,允许集体建设用地流转,从根本上遏制土地财政;

  (10)改善土地供应,保证普通住房用地供给,限制高档住宅、豪宅、别墅用地;遏制囤地投机,开发商在受让土地后一年不开发的征收闲置费,两年不开发的无偿收回。

  综上所述,建立房地产长效机制,必须立法先行,通过制定和实施法律法规所形成的效力和定力,长期、稳定地约束房地产市场各类主体,让政府、企业和个人都不能逾越法律。消除之前运动式行政调控下滋生的各类“灰色产业”、投机行为、寻租行为,建立房地产市场百年运行的长效机制。
  (作者系中国房地产研究会副会长)

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