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房屋70年产权之“坎”,绕开还是跨越?

作者:李宇嘉 来源:《南方房地产》2015年3-4期 时间:2015-08-04

  在原来的《房地产产权证书》中,仅仅标识有土地70年使用期限的起止时间,而无房屋所有权的起止时间,加上在新版《不动产权证书》上,明确地设置了“使用期限”一项,这引起广泛关注,甚至有报道称,设置“使用期限”一栏,意味着“全国业主变房客”。对此,国土资源部部长姜大明表示,证书有权利类别,包括房屋所有权和土地使用权,“使用期限”是登记土地使用期限,房屋所有权是没有期限的。
  按照姜大明的说法,“70年”仅仅是业主对于土地使用权的使用时间,而业主对房屋则拥有无限期的所有权。对此,笔者感到迷惑,既然土地所有权是政府的,业主只交了70年使用权的费用(已经通过房价支付)。那么,70年使用权到期后,政府完全可以行使所有权,从而将土地无偿收回去。相应地,业主也可以行使所有权,将地上建筑物拿走。问题是,谁都知道“房随地走”,业主那堆建筑物还能悬在空中不成?因此,房屋所有权必然受到土地使用期限的牵扯,这是无法避开的。于是,业主对房屋的所有权是无法落到实处的。
  按照国土部资源的解释,之所以在新版《不动产权证书》上明确设置“使用期限”一项,是为了更加醒目地标明土地使用期限,提醒业主在使用期限到期前及时去续期,以实现自己对于房屋的所有权。事实上,这一点在相关法律中已有规定,《城市房地产管理法》第二十二条规定,“土地使用权出让合同约定的年限届满,土地使用者需要继续使用的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”。言下之意,现在所有买的房子到期后,业主有优先续约权,只要业主还要别人就不能要,业主不要则别人才可以要。
  这一思路便是2007年《物权法》149条明确规定的,即“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,但续期的细则,特别是收费标准则不明确。事实上,“自动续期”的提法是从香港学来的。不仅如此,土地70年使用期的做法也是从香港学来的。1987年之前,“土地不准租赁和买卖”上升到了谁也不敢碰的意识形态高度,否则会刑法伺候。但是,外资进来后要盖房子,不能让人家悬在空中,于是就急急借鉴了香港土地批租的制度。
  香港土地批租制度来源于英国,即土地属于英国皇室,而皇室需要变现财产,但怕背上断送祖宗财产的骂名,便采取土地批租的办法,即使用权转让,所有权不转让,英国土地批租年限999年,实际上实际永租制。但是,由于作为殖民地的香港城市化很快,土地价格上涨也很快,期限长了对香港政府不利,再加上香港于1997年7月1日回归祖国。于是,香港土地批租期限从1999年不断缩短,一直到70年,而这个70年,也正是我国内地后来拍卖土地所确定的使用期限。这一尝试最先从深圳1987年土地有偿出让开始,并通过1987年4月份《宪法》的修改,规定“土地使用权可以转让”确立了所有权和使用权分离的土地出让模式。
  因此,70年产权在当时只是市场化急就章的暂行决定,甚至是“拍脑袋”的决定,但却一直沿用至今,再加上当时私人房屋不多,并没有考虑“70年后怎么办”的问题。关于这一点,就连2007年看似绕不开的《物权法》发布也有意无意地避开了这个问题,仅仅提出“自动续期”,但续期的具体标准却没有提。用北京大学周其仁教授的话来讲,就是“改革现在两只鞋,一只已经脱下来了,一只鞋还悬着,这是渐进改革的结果,留给未来解决”。
  随着国家保护合法收入,创造条件让更多群众拥有财产性收入(根据党的十七大文件精神),特别是保护私有产权的法律规定和民间意识不断明晰,再加上“房改”(公房归个人)和20世纪90年代以来住房市场的快速发展,城镇居民住房自有率已经达到90%,70年产权问题的坎儿再也绕不过去了。如何续期,目前来看有两种模式:一是房随地走,国家补偿,即国家行使所有权,到期后收回土地,并对地上建筑物按一定折旧给予补偿;二是重签合同,续缴出让金,即按市场地价或一定折扣缴纳出让金,可以一次补交或每年收取。
  笔者认为,第一种模式不符合保护私有产权的大方向,第二种可行性比较高,但按市场地价100%补交可能性不大,特别是一些只有一套自住房的业主,按市场价较高折扣补交来续期是大概率事件。
  20世纪80年代末,深圳以20年产权出让了一些使用权限为20年的商用土地,2001年前后,这些用地陆续到期。2002—2004年,深圳尝试以100%的市场地价来补缴作为续期条件,但没有得到业主任何响应,原因就是“价格太高了”。2004年,深圳市发布《深圳市到期房地产续期若干规定》,重新划定补缴标准,补缴地价下降为公告基准地价的35%。由于补交额可承受,拖欠地价无法转让,存在实现资产收益需求的情况下,业主均补缴获得了续期。
  有偿续期是必然的。一方面,续期意味着重新获得一定年限的土地使用权,需要向土地所有者缴纳使用费或土地租赁费;另一方面,国有土地出让是政府公共服务融资手段,土地价格中仅包含了政府免费提供70年公共服务的贴现值,70年后若要继续享受公共服务,就需向政府缴纳公共服务使用费,作为政府提供公共服务的资金来源;再者,部分地价上涨是城市人口集聚和公共服务完善的体现,而不是个人投入所致。
  但续期费用不会太高,按照市场地价较高折扣收费是必然的。一方面,按市场地价收费不符合“让更多群众拥有财产性收入”的政策导向;另一方面,只有一套自住房的居民,并没有财产性收入,很多也缴不起市场地价;最后,要从居民综合税负、社会保障的角度看待续期费用问题。税收和土地使用费都是政府提供公共服务(包括基础设施和社保保障)的资金来源,而在流转税制下,居民承担了绝大部分税负,再加上社会保障幅度并不高,住房拥有“低成本、高价值”发挥了缓冲高税负、冲抵社会保障的角色。
  因此,土地使用权续期应贯彻“低费率、广覆盖、每年缴”的原则,而对于非自住房(特别是两套以上住房),由于其多享受了公共服务、多占用了社会资源的原则,续期费率也应该提高,这事实上就是房产税,也是土地财政向税收型(房产税)财政转型和公共财政建设的一个内容。
  (作者单位:深圳市房地产研究中心)

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