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解读《不动产登记暂行条例》

作者:魏济民 陆嘉铃 来源:《南方房地产》2015年3-4期 时间:2015-08-04

导读

《条例》内容的解析

《条例》的颁布意义何在?

不动产登记实施后将会产生哪些影响

不动产登记在实践中仍有困难,实施推进还需完善细则
      2015年3月1日起,《不动产登记暂行条例》(下称《条例》)在全国范围内实施。哈尔滨、长春、沈阳、大连、西安、济南、青岛、武汉、成都、南京、杭州、宁波、厦门、广州和深圳15个城市将第一批实施不动产登记。今后,全国所有城镇都必须将其纸质房产档案录入电子信息库,并建立本地的住房信息系统;全国所有地级以上城市的住房信息系统都必须与住建部联网,不得以任何借口推延。集体土地、房屋建筑所有权等十类不动产纳入登记,国土资源部、公安部、民政部等9部门信息共享。
  该条例是《物权法》配套措施的重要内容,也是我国立法中的一件大事。该条例共6章35条,分别对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护以及法律责任等方面作出了具体规定。
  

《条例》内容的解析
  1. 哪些不动产属于法定登记对象?
  按照《条例》规定,不动产登记对象为十类不动产,包括集体土地所有权,房屋等建筑物、构筑物所有权,森林、林木所有权,耕地、林地、草地等土地承包经营权,建设用地使用权,宅基地使用权,海域使用权,地役权,抵押权以及法律规定需要登记的其他不动产权利。
  2. 不动产登记是自愿的还是强制?
  不动产登记属于自愿登记。但在笔者看来,这是一种“自愿的强制”。因为如果不到登记机关登记,便会导致房产、土地等不动产权利归属和转让存在隐患。不动产权利的拥有并非通过登记产生,但不动产交易作为一种权利的交易,交易过程中确认这些权利是否存在、如何发生变动,都要依靠完善的不动产登记。
  3. 申请不动产登记都要准备什么资料?
  主要准备6项内容:首先需要填写登记申请书;另外携带申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;不动产界址、空间界限、面积等材料;与他人利害关系的说明材料;法律、行政法规以及条例实施细则规定的其他材料。
  4. 不动产登记簿永久保存

  《条例》规定了登记簿的登记内容,要求登记机构设立统一的不动产登记簿,将不动产的自然状况、权属状况、权利限制状况等事项准确、完整、清晰地予以记载;规范了登记形式,要求登记簿原则上采用电子介质,暂不具备条件的,可以采用纸质介质;细化了保管责任,要求登记机构建立健全相应的安全责任制度,永久保存登记簿,配备安全保护设施,任何人不得损毁登记簿,除依法予以更正外不得修改登记事项,登记簿损毁、灭失的,要依据原有登记资料予以重建等。
  此外《条例》还明确,本《条例》施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效,不动产权利人已经依法享有的不动产权利,不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。
  5. 不动产信息多部门共享
  关于登记信息共享,条例主要规定:一是建立信息管理基础平台,要求国土资源部会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台,登记信息要纳入该平台,确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享;二是加强登记部门与管理部门的信息共享,要求登记信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门的审批信息、交易信息等实时互通共享;三是加强其他部门之间的信息共享,要求国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门加强不动产登记有关信息互通共享。
  6. 不动产信息不能随意查

  《条例》按照物权法的有关规定,把登记资料查询人限定在权利人和利害关系人,有关国家机关可以依法查询、复制与调查处理事项有关的登记资料;查询登记资料要向登记机构说明查询目的,不得将查询获得的资料用于其他目的,未经权利人同意,不得泄露查询资料。
  7. 条例主要规定了哪些法律责任?
  为督促登记机构依法履行职责,条例规定了严格的法律责任:一是登记错误责任,规定登记机构登记错误给他人造成损害,要依法承担赔偿责任。二是不当履职责任,规定登记人员有虚假登记,损毁、伪造登记簿,擅自修改登记事项等滥用职权、玩忽职守行为的,依法给予处分;给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是安全保密责任,规定登记机构、信息共享单位及其工作人员要对登记信息保密,涉及国家秘密的要依法采取必要的安全保密措施,违反规定泄露登记资料、信息,或者利用登记资料、信息进行不正当活动,给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;对有关责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  此外,条例对当事人提供虚假材料申请登记,伪造、变造、买卖、使用不动产权属证书、登记证明,违法泄露、非法利用查询的登记资料、信息等行为,也规定了相应的法律责任。
  8. 个人隐私如何保障?
  关于这个问题《条例》中有明确的规定,第一点就点明利害关系人和权利人是可以查询、复制登记资料的,这是第二十七条规定的,并且明确规定,有相关权限的国家机关是可以来查询的。而第二十八条规定,查询的时候不是谁都能来查的,查询的时候必须要说明你的查询目的。登记机关要审查你的查询目的,认为你这个查询目的是合法的、正当的才会允许你查询,并且规定权利人不得将查询的结果用于其他目的,只能用于权利人申报的目的。此外《条例》里面再次明确规定了,不经权利人的同意,不得泄露查询获得的不动产登记资料,这肯定是有利于保护当事人的隐私的。
  再有,《条例》第三十二条中也明确规定了相应的法律责任,登记机关工作人员泄露登记资料,以及查询的单位和个人违反规定泄露查询的资料的,这些都是需要承担相应的法律责任的。比如说利用这些资料从事不正当的活动,给他人造成损失的话,至少民事上要承担赔偿责任。而登记机关的相关人员有的要承担行政责任,要依法给予行政处分,严重的构成犯罪的还要追究刑事责任,这是《条例》里面做出的规定。
  所以,就该《条例》来看,查询只能因为正当、合法的目的才能进行查询,并且不能将查询的资料用于一些非法的目的,否则应该承担相应的法律责任。

 

《条例》的颁布意义何在?
  首先,建立不动产统一登记制度,有利于更好地保护不动产权利人合法财产权,保障不动产交易安全,维护正常的市场交易秩序。原有的分散登记,由于各部门登记方法、技术规程等不一致,容易导致各种不动产权利重叠、漏登;由于不同部门管理和登记,容易导致农林用地、农牧用地及林牧用地之间权属界线不清、权利归属不明,引发诸多矛盾纠纷。实施统一登记后,可以更好厘清当事人之间的不动产权利界限,减少权属纠纷,提高登记准确性和权威性,更好地维护当事人不动产物权。同时,统一登记实施后,建立不动产登记信息依法公开查询系统,将有效保障不动产交易安全,维护不动产市场的正常交易秩序。
  其次,建立不动产统一登记制度,还有利于提高政府治理效率和水平,大大减少政府行政成本,提高政府的公信力,方便企业和群众,减轻当事人的负担。分散登记时,在农村,当事人就要分别到四个不同的部门办理不同证件。在城市,当事人最少也要办两个证。
  再者,不动产统一登记对于建立健全现代产权制度也具有十分重要的意义,必须保证登记工作严格、规范。暂行条例对不动产登记的申请条件、审查程序、查验要求以及不动产登记簿的设置与管理、登记资料的查询和保护等作了全面规定,明确了登记机构的职责和不依法履行职责的法律责任。

 

不动产登记实施后将会产生哪些影响
  1. 对老百姓的影响
  (1)保护个人产权。房产、土地或林地等不动产都能得到保护。
  (2)办手续更便捷。转卖房屋时不用土地、房屋多个部门来回跑。
  (3)交易更安全。可查询不动产产权归属,有助于解决一房多卖风险。
  首先,笔者认为该《条例》对于普通老百姓本身合法享有的不动产权利是没有影响的,主要是因为该《条例》第四条第三款中明确规定了,不动产权利人已经依法享有的不动产权利不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。因此以前已登记了的不动产必然受到法律的保护,而没有登记的不动产也是会受到保护的。比如说农民现在的宅基地上合法建的房子,没有登记发证,但这个还是受保护的,这是一点。
  其次,原有的不动产权利证书仍继续有效,这一点在《条例》第三十三条第一款中也是做了明确规定的:本条例实施前依法颁布的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。比如说你以后有房子的话,卖房子的时候就要换新的证,换房和地合一的权利证书,换新的不动产权证。你如果不卖房子,不变的话,可以永远持有原有的证书,原有的证书永久有效。当然政府会鼓励你去换新证,但是你不主动去换新证,肯定不会强迫你去换新证,不会给老百姓的生活带来不方便。
  除了上述两点之外,对老百姓办理登记工作来说反倒是更方便了。这个方便主要体现在四点上:
  一是登记机构统一了,以后办证的时候只用跑一个部门,拿一本证便可。比如原来我们很多城市,既要办一个房产证又要办一个土地证,要跑两个部门,要拿两本证书,以后统一登记了,只要跑一个部门,拿一本证就可以了。
  二是《条例》第十六条第二款中规定了当事人申请登记应该提交的材料,并且明确要求不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需要的材料目录和示范文本等信息。这意味着以后所需要提交的登记材料,均应当由登记机构事先公布出来,当事人只需按照公布出来的材料目录去提交材料即可。
  三是《条例》里面也明确规定了,当事人提交材料不齐全、不符合规定的时候,应当一次性的告知,避免当事人重复跑路,增加不必要的麻烦。
  四是在《条例》的第二十四条规定,当当事人办理不动产审批交易的时候已经提交的资料,不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息不得要求登记申请人重复提供。比方说,不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实施互通共享,就是不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息,不得要求登记申请人重复提交。
  总体而言,《条例》颁布之后,不仅不会对普通老百姓带来不便,反倒是会给老百姓办理登记提供更多的便利。
  2. 对房地产市场的影响
  (1)《条例》的出台并非为了抑制房价,对房地产市场的供给与需求影响较小,并不会直接影响房价。
  前瞻产业研究院发布的《2015—2020年中国房地产行业市场需求预测与投资战略规划分析报告》显示,2013年我国商品房交易金额为8.14万亿元,同比增长8.14%;2014年前11个月,商品房交易金额为6.45万亿元,同比下降7.8%,主要原因是我国房地产持续低迷,价格环比不断走低。
  2013年我国商品房销售面积为13.06亿平方米,2014年前11个月,商品房销售面积为10.17亿平方米。
  从以上数据来看,我国商品房市场的盘子比较大。即使《条例》对官员在房地产市场的行为有影响的话,那么这个影响与整个地产市场盘子相比,影响较小。但是,不排除局部地区影响较大的可能性。
  此外,《条例》的第一条清楚地界定了出台条例的原因与目的:为整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益,根据《物权法》等法律,制定本条例。这几点显然与打压房价没有直接关系。其核心功能和主要目的是保护权利人的合法权益,完成登记意味着国家对不动产权利归属和内容依法进行了确认,为市场交易提供保障,并非用于调节房价。再者,房价的实际影响因素综合复杂,往往受到信贷、供需、宏观经济状况、政策环境等多方面因素的综合作用。不动产统一登记只是这些因素中的一种,其影响也是偏长期和间接的。因此,不动产登记制度并不能够直接影响房价,即使有影响,作用也是有限的。
  而从长期角度来看,不动产登记对房地产市场的影响更多体现在规范运行方面,而不是供求关系,不动产登记制度是房地产长效调控机制的开端与基础,在此基础上再推出房产税等调控工具与法规,可以有的放矢,保证市场健康稳定。
  (2)《条例》对房地产中介将产生重大影响。
  《条例》的实施对房地产中介行业将产生重大的影响。房地产中介行业之所以能够存在,主要是因为房地产市场运行不够完善,使得房地产市场交易的双方遇到困难较多。《条例》的出台将使得每套房屋均能够被合法查询到,如房地产交易的过程再加以程序化的话,那么房产交易的过程就会变得更加的清晰,交易双方在交易时信任感就会增强,从而会省去寻找中介的中间环节。除此以外,《条例》的实施使得房源信息能够通过系统查询,未来查询房产信息的电子商务平台将会有较大的发展,比如搜房网、安居客、58同城等。目前,这些房地产信息平台已经做出较大的改变。
  (3)不动产登记会增加宏观调控的针对性和及时性,为反腐和征税提供便利。
  不动产统一登记是一项基本的物权制度,也是市场的一项基础性制度。在今年两会上,当时的国务院秘书长马凯在作国务院机构改革和职能转变方案说明时指出,建立不动产统一登记制度,可以更好地落实《物权法》,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度,能从制度上加强和创新社会管理,并为预防和惩治腐败夯实基础。
  不动产登记制度的主要功能是为市场经济奠定法律基础,保护私人财产权,并维护交易安全,而反腐、征税仅为不动产登记制度的附属或派生功能。
  一方面,不动产登记制度有利于反腐,尤其是对于官员而言,实施不动产登记,将人们所拥有的房产等财产数量进行登记,相关部门统一管理,取得批准的可以查询,这将是官员反腐的又一利器。在笔者来看,不动产等级制度对官员的震慑力和影响更大一些,毕竟要将房产藏匿或采取各种方法与手段放在他人名下需要颇费周折。去年不动产登记条例提上日程的时候,已经导致一些隐秘房产集中挂牌出售。但需要强调一点的是,该反腐功效是须借助于民事后果变相强制才显示出来的,也就是说,如果一个人不去登记,他就很难交易、抵押和转让其不动产,这就迫使他不得不去登记,而只要他一登记,系统就立即会显示其名下的不动产状况。由此可见,其反腐功效实际是一种衍生功能,它建立在信息的联网和统一上。换言之,要使不动产登记制度的反腐功效充分发挥出来,就必须确保登记制度本身的完善。一个有缺陷的登记制度其反腐功效肯定要打折扣,甚至还会为腐败制造更多的机会。
  另一方面,目前看来,开征房产税是必然的事情,但立法障碍仍很多。相关部门的表态并没有错,登记只是开征房产税的基础,但登记行为不会自动征收房产税。开征房产税有很多前提,将所有的不动产统一登记只是其中之一,房产税的计税价格如何计算,是购买价,还是市值评估价?房产税的免征额如何设计,是按面积核定还是总价核定?纳税义务人是按家庭计征还是自然人计征?由于房产税很难像个税那样由单位代扣代缴,如何激发纳税的积极性?这些问题要远远难于不动产的统一登记。目前披露出来的消息也显示,先立法、再征收是房产税开征的唯一路径,在房产税未立法之前,我们还不用担心房产税的问题。

 

不动产登记在实践中仍有困难,实施推进还需完善细则
  主要体现在以下三点:
  第一是职责整合的问题,就是机构整合。我们国家层面现在机构整合已经完成,而省的层面,22个省已整合完,如今还有一部分没有整合完。但是市县层面很不理想,难度非常大,具体的登记工作在市县,而我们按照《条例》的规定可以不设立在国土资源部门,但是必须是由一个部门,不能是多个部门。最后接受国土资源部的监督和指导,这个是必须的,但是目前这个整合起来难度非常大。因为具体工作在市县,职责不整合完毕的话肯定不能统一登记的,这是一个方面。
  第二是涉及到以前的资料,到时候怎么电子化、信息化。因为以前各个部门各搞一套,相互之间的标准不一样,有的房屋已经信息化了,有的地方土地信息化了,但是怎么把这些整合起来,特别是标准不一致、不统一,这个难度很大。
  第三是以后的纠纷会增多。因为以前分散登记,导致重登、错登、漏登的现象,漏登还好一点,重登就非常麻烦了。举一个简单的例子,比如就土地来说,因为地类的认定标准不统一,虽然有国家标准,但是其他部门没有实行这个标准。比如一块地,地上有草,也有林子,有几棵果树,这种情况下有可能农业部门认为它是耕地,而林业部门认为是林地,草原部门认为是草地,结果都登记发证了,到时候以哪个证为准?这就出现证书不统一的问题了。如果这些证都发给一个人还行,关键是这三个证发给不同的人就麻烦了。比如一个证发给甲的是承包地权证,发给乙的是林权证,发给丙的是草权证,这样必定会有很多纠纷出现。
  (作者单位:广东华瑞兴律师事务所)

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